「1.57ショック」と少子化対策―出生率低下はなぜ国家的な人口政策課題となったのかいってんごななしょっくとしょうしかたいさく しゅっしょうりつていかはなぜこっかてきなじんこうせいさくかだいとなったのか

合計特殊出生率とは、その年の15〜49歳女性の年齢別出生率を合計し、現在の出生状況が続いた場合に一人の女性が生涯に産む子どもの数に相当する指標です。1989年の値は1.57となり、翌1990年に公表されると大きな注目を集めました。

注目された理由の一つは、1966年の丙午に記録した1.58を下回ったことです。1966年の低下には丙午の出生を避けようとする一時的な行動が大きく影響しましたが、1989年の1.57はそうした特殊な暦年要因では説明できませんでした。しかも出生率は1975年に2を下回って以降低下傾向を続けており、人口再生産の長期的な変化として受け止められるようになったのです。

1990年代初めの政府の整理では、少子化の直接的な要因として晩婚化の進行が重視され、夫婦が持つ子どもの数にも低下の兆しがあるとされました。日本では婚姻外の出生が比較的少ないため、結婚する年齢が上がることや結婚しない人が増えることは出生率に強く影響します。

しかし、晩婚化・未婚化を単なる価値観の変化として片付けることはできません。エンゼルプランは、女性の就業拡大に対して仕事と育児を両立しやすい環境が十分でないこと、育児の心理的・身体的負担、住宅事情、教育を含む子育て費用などを背景として挙げました。結婚・出産の選択は、雇用、家族内の役割分担、保育サービス、住居、所得など複数の社会条件と結び付いていたのです。

出生数が長期的に減ると、将来の子どもや若者の人口が小さくなります。政府は、子ども同士の交流機会が減ることなど子どもの成長環境への影響に加え、将来の若年労働力の減少、社会保障を支える現役世代の負担増大などを懸念しました。少子化は家庭だけの問題ではなく、人口構成と社会制度の持続性に関わる問題として扱われるようになります。

ただし、政策の目的を出生数の増加だけに単純化すると、当時の対策の重要な側面を見落とします。政府は、子どもを持ちたい人が希望を実現しやすくし、安心して子どもを生み育てられる環境を整えるという考え方を掲げました。少子化対策は人口政策であると同時に、働き方や子育て支援の環境整備でもあったのです。

1994年12月、文部・厚生・労働・建設の4大臣合意により、最初の総合的な少子化対策と位置付けられるエンゼルプランが策定されました。仕事と育児の両立支援、多様な保育サービス、母子保健、住宅・生活環境、教育・健全育成、子育て費用の軽減などを幅広く対象としました。

翌1995年度からは緊急保育対策等5か年事業が進められ、低年齢児保育や延長保育など保育サービスの量と種類を増やす取り組みが具体化しました。1992年に施行された育児休業法も含め、1990年代には『家庭だけで子育てを担う』ことを前提にするのではなく、職場・保育・地域を含めて支援する方向が強まっていきます。

エンゼルプラン後も合計特殊出生率は低下し、1999年には1.34となりました。保育サービスを増やすだけで、結婚・出産に関わる雇用、所得、長時間労働、家族内の役割分担、住宅や教育費などの条件を短期間で変えることはできなかったからです。少子化は複数の社会構造が重なった長期的な変化でした。

政府は1999年に新エンゼルプランを策定し、2000年代には少子化社会対策基本法などへ政策を広げていきました。ここで重要なのは、1990年の1.57という数字だけではなく、それをきっかけに出生率低下を社会全体の制度設計と結び付けて考える政策領域が形成されたことです。総人口の減少や高齢化との本格的な関係は、後続のテーマで分けて扱います。