外国人労働者・技能実習から「特定技能」へ―日本はなぜ外国人受入れ制度を拡大したのかがいこくじんろうどうしゃぎのうじっしゅうからとくていぎのうへ にほんはなぜがいこくじんうけいれせいどをかくだいしたのか

1990年に施行された改正入管法では在留資格体系が再編され、同年の定住者告示によって日系3世などの受入れが明確化されました。『定住者』など身分・地位に基づく在留資格では、専門職など特定の活動に限らず就労することができます。

この制度のもとで、ブラジルやペルーなどから来日する日系人が増え、自動車・電機など製造業の集積地域で働く人も多くなりました。法務省資料は、1990年に在留資格『定住者』が創設され、南米諸国出身者を中心とした日系人の来日が増えたことを、多文化共生政策が必要になった背景の一つとして説明しています。

ただし、『日系人』という属性自体が労働目的の在留資格なのではありません。就労が可能になったのは、個々の人が『定住者』『日本人の配偶者等』『永住者』など活動制限のない在留資格で在留したためです。在留資格の法的性格と、実際に製造業などで働いた社会経済上の動きを分けて理解する必要があります。

1993年、外国人技能実習制度が始まりました。制度は、外国人が日本の企業・団体などで技能を修得し、その技能・技術・知識を母国などへ移転することで、人材育成と国際協力に寄与することを目的として構成されました。

技能実習生は実際の職場で働きながら技能を身につけるため、日本の労働関係法令の適用を受けます。一方、制度の基本理念では、技能実習を国内の労働力不足を補うための『労働力の需給の調整の手段』として行ってはならないと明記されています。

現実には、人手不足の産業や地域で技能実習生が重要な働き手となる場面が増え、賃金未払い、長時間労働、人権侵害などを防ぐ制度運用も大きな課題になりました。だからこそ、制度の公式目的と、受入れ現場で果たした労働力としての役割を同一視せず、両方を区別して見る必要があります。

日本で働く外国人には、技能実習生だけでなく、専門的・技術的分野の在留資格を持つ人、永住者や定住者など身分に基づく在留資格を持つ人、留学生として資格外活動の許可を得て働く人などがいます。『外国人労働者』は、法的には一つの在留資格を意味する言葉ではありません。

厚生労働省の外国人雇用状況届出によると、2018年10月末の外国人労働者は146万463人で、届出制度が義務化された2007年以後の過去最高を更新しました。内訳には、身分に基づく在留資格、技能実習、専門的・技術的分野、資格外活動など複数の経路が含まれていました。

外国人住民が長く地域で生活するようになると、雇用管理だけでなく、日本語学習、子どもの教育、医療、住宅、行政情報へのアクセスなども課題になります。平成の外国人受入れは、企業の人材確保だけでなく、地域社会における共生という政策課題も拡大させました。

2010年代後半には、生産年齢人口の減少と景気回復を背景に、介護、建設、外食、農業など幅広い分野で人手不足が強く意識されました。政府は国内人材の確保や生産性向上を進めてもなお人材確保が困難な産業分野で、一定の専門性・技能を持つ外国人材を受け入れる仕組みを検討しました。

2018年12月8日、改正出入国管理法が成立し、在留資格『特定技能1号』『特定技能2号』の創設が決まりました。改正法は2019年4月1日に施行され、特定技能制度が平成最後の月に始まりました。

特定技能1号では、対象分野で必要な技能と日本語能力を試験などで確認し、受入れ機関による生活・就労支援も制度化しました。また、一定の技能実習を良好に修了した人には試験免除で特定技能1号へ移行できる仕組みが設けられました。この接続があるため両制度は連続して見えますが、制度目的まで同一になったわけではありません。

平成の外国人受入れ制度は、身分・地位に基づく在留、専門的・技術的な就労、技能実習、留学中の資格外活動、特定技能など、目的と法的根拠が異なる区分を組み合わせていました。受入れ拡大の理由も、国際協力、専門人材獲得、家族・身分関係、人手不足など一様ではありません。

2018年の制度改正をめぐっては、政府は特定技能の創設を、一定の専門性・技能を持ち即戦力となる外国人材を不足分野で受け入れる制度と説明しました。一方、外国人が長期間生活し社会の構成員となる現実をどう位置づけるかについては、『移民政策』という語の定義も含め政治的・社会的な議論が続きました。

そのため歴史を記述するときは、『日本は移民政策を取った／取らなかった』という一語で制度全体を断定するより、どの在留資格で、誰を、どの目的で、どの期間受け入れ、家族帯同や在留更新をどう扱ったのかを具体的に確認する方が正確です。平成の終わりまでに外国人受入れは拡大しましたが、その制度設計と共生政策は令和にも続く課題となりました。