阪神・淡路大震災と災害ボランティア―都市型大災害は行政と市民社会をどう変えたのかはんしんあわじだいしんさいとさいがいぼらんてぃあ としがただいさいがいはぎょうせいとしみんしゃかいをどうかえたのか

1995年1月17日午前5時46分、淡路島北部を震源とするマグニチュード7.3の兵庫県南部地震が発生しました。神戸市や淡路島の一部では震度7に相当する激しい揺れとなり、政府はこの地震による災害を『阪神・淡路大震災』と呼称しました。

被害は死者6,434人、行方不明3人、負傷者43,792人に達し、10万棟を超える住宅が全壊しました。住宅密集地での倒壊と火災に加え、高速道路、鉄道、港湾、電気、ガス、水道、通信など都市インフラにも大きな被害が出ました。人口と機能が集中する大都市圏で、生活・物流・行政・医療が同時に打撃を受けたことが、この災害の特徴でした。

震災直後には道路や通信の寸断、行政機関自身の被災によって被害状況の把握や救援の調整が難しくなりました。国の非常災害対策本部設置にも地震発生から数時間を要し、後の防災政策では初動体制、情報収集、広域応援、耐震化などの課題が検討されていきます。

同時に、倒壊家屋からの救助や避難生活の支援では、家族、近隣住民、地域団体、企業など行政以外の主体も重要な役割を担いました。大災害では行政による『公助』だけでなく、自分や家族を守る『自助』、地域や市民が支え合う『共助』を組み合わせる必要があることが、強く意識されるようになりました。

震災発生後、全国から学生、会社員、地域団体など多くの人が被災地へ向かいました。兵庫県の調査などでは、発生から約1年間のボランティア参加者は延べ約138万人とされます。救援物資の運搬・配布、瓦礫や家具の片付け、避難所の運営支援、高齢者の話し相手、子どもの遊び相手など、活動内容は被災者の需要に応じて変化しました。

一方で、当時は大量のボランティアを受け入れ、被災者の需要と結びつける仕組みが十分に整っていませんでした。善意だけでは、必要な場所へ必要な支援を届けられるとは限りません。阪神・淡路大震災は、ボランティアの力を示すと同時に、情報共有、調整、活動拠点、行政との連携を整える必要性も示しました。

1995年の災害対策基本法改正では、国と地方公共団体がボランティアによる防災活動の環境整備に努めることが加えられました。同年12月には1月17日が『防災とボランティアの日』、1月15日から21日が『防災とボランティア週間』とされました。

その後の災害では、社会福祉協議会などを中心に災害ボランティアセンターを設け、被災者の需要を把握して活動希望者と結びつける仕組みが発達していきます。阪神・淡路大震災の経験は、ボランティアを行政の代替として無制限に期待するのではなく、自主性を尊重しながら活動できる条件を整えるという考え方につながりました。

震災では、法人格を持たない市民団体も多数活動しました。こうした市民活動が継続的に契約を結び、財産を管理し、社会的信用を得るためには、法人格を取得しやすい制度が必要だという問題意識が広がりました。1996年には『市民活動促進法案』が国会へ提出され、1998年3月に特定非営利活動促進法（NPO法）が成立、同年12月に施行されました。

NPO法では災害救援活動も特定非営利活動の一分野に位置づけられました。ただし、法の対象は災害支援だけではなく、福祉、まちづくり、環境、国際協力など幅広い市民活動です。そのため『阪神・淡路大震災がNPO法を生んだ』と一つの原因だけで説明するのは正確ではありません。震災は、市民活動の社会的役割と制度上の課題を広く可視化し、既に進んでいた制度化の議論を強く後押しした重要な契機と捉えるのが適切です。