福島第一原発事故とエネルギー政策―重大事故は原子力規制と電源構成をどう変えたのかふくしまだいいちげんぱつじことえねるぎーせいさく じゅうだいじこはげんしりょくきせいとでんげんこうせいをどうかえたのか

2011年3月11日の地震で運転中だった福島第一原発1〜3号機は自動停止しました。しかし、その後の津波によって非常用電源設備などが被災し、原子炉を安定的に冷却するための電源・設備を広く失いました。冷却が十分にできなくなった1〜3号機では炉心損傷が進み、原子炉建屋で水素爆発も発生しました。

放射性物質が環境へ放出されたため、政府は原子力緊急事態宣言を出し、発電所周辺の住民に避難を指示しました。避難区域は事故の進展に応じて拡大・再編され、多くの住民が自治体の区域を越えて避難しました。原子力災害では、建物や道路の破壊だけでなく、放射線防護のために居住・農業・事業活動を長期間制限するという、地震・津波とは異なる被害が生じました。

事故原因は『巨大津波が来たから』だけでは終わりません。政府事故調は、津波リスクの評価と対策、重大事故対策、緊急時の指揮・情報共有、東京電力と国の組織対応などを幅広く検証しました。本Topicでは個別の責任を一つに決めつけず、自然災害への備えと制度・組織上の問題が重なった重大事故として扱います。

事故前、原子力安全・保安院は原子力を含むエネルギー政策を所管する経済産業省の組織でした。事故後には、原子力利用を進める側と安全を規制する側の関係を見直し、規制機関の独立性と専門性を高める必要があるとの議論が強まりました。

2012年9月19日、原子力規制委員会が発足しました。原子力安全委員会や原子力安全・保安院などに分かれていた規制機能を再編・一元化し、環境省の外局として独立性の高い委員会方式を採りました。規制の透明性を高め、推進行政から距離を置くことが制度設計の重要な狙いでした。

組織を変えるだけで安全が自動的に確保されるわけではありません。新しい規制機関には、事業者から提出されるデータを独立して検討する技術力、最新知見を規制へ反映する仕組み、審査過程を公開し説明する責任が求められました。福島事故後の改革は、安全規制を『事故が起きないことを前提にする仕組み』から『重大事故も想定し、継続的に基準を更新する仕組み』へ変えようとするものでした。

原子力規制委員会は福島第一原発事故の反省や国内外からの指摘を踏まえて新規制基準を策定し、2013年7月8日に施行しました。事故前は重大事故対策の一部が法的な規制要求になっておらず、地震・津波など大規模自然災害への備えにも課題がありました。

新規制基準では、地震・津波、火山、竜巻、森林火災などへの対策を強化するとともに、炉心損傷や格納容器破損、水素爆発など重大事故が起きた場合に被害の拡大を防ぐ設備・手順を要求しました。また、新しい基準を既存施設にも適用できる『バックフィット』の仕組みが制度化されました。

規制委員会自身も、新規制基準への適合が『絶対的な安全』を意味するわけではないと説明しています。基準は運転の可否を判断する最低限の制度的条件であり、新しい知見や事故・トラブルの経験に応じて安全性を継続的に高める必要があります。この点は、事故前の『安全であること』を固定的に捉える発想との重要な違いです。

事故後、定期検査などで停止した原発の再稼働が進まず、2013年9月以後は国内の商業用原発がすべて停止する時期が続きました。資源エネルギー庁の統計では2014年度の原子力発電量はゼロとなり、その穴を埋めるためLNGや石炭・石油など火力発電への依存が大きくなりました。

同時に、再生可能エネルギーの導入拡大が重要政策となりました。再生可能エネルギー特別措置法に基づく固定価格買取制度（FIT）は2012年7月に始まり、電力会社が一定期間・一定価格で再生可能エネルギー電力を買い取る仕組みによって、特に太陽光発電の導入が急増しました。

ただし、FITの構想や再生可能エネルギー拡大の議論を福島事故だけの直接結果とするのは正確ではありません。制度準備は事故以前から進んでいました。事故後には原発停止とエネルギー政策の白紙見直しが重なり、再生可能エネルギーをどこまで増やすか、火力依存による燃料費・CO2排出をどう抑えるかという問題が一体の政策課題になった、と捉える必要があります。

2014年4月に閣議決定された第4次エネルギー基本計画は、福島事故以前のエネルギー戦略を見直し、『原発依存度については、省エネルギー・再生可能エネルギーの導入や火力発電所の効率化などにより、可能な限り低減させる』という方向を示しました。

一方で同計画は、原子力を安全性の確保を大前提とする『重要なベースロード電源』と位置付けました。そして原子力規制委員会が新規制基準に適合すると判断した原発について、その判断を尊重して再稼働を進める方針を取りました。『依存度低減』と『一定の原子力利用継続』が同時に掲げられたため、平成後半のエネルギー政策は原子力ゼロへの単純な転換ではありませんでした。

2015年8月、九州電力川内原発1号機が新規制基準施行後初めて再稼働しました。しかし、福島第一原発では廃炉、汚染水対策、避難地域の再生などが長期課題として残りました。事故後の原子力政策は、規制基準を厳しくして再稼働する問題と、事故被災地への責任・廃炉を進める問題を並行して抱えることになったのです。